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食品安全應開門立法

“在過去十年的食品藥品重大事件中,‘國傢秘密’‘商業秘密’都是阻礙公眾知情權的擋箭牌:雲南白藥(000538,股吧)未標識有毒配方、鎘超標大米名單不能公佈、瓶裝水水質企業標準不能公佈、食品添加劑名稱不能公佈……”2014年2月17日,民間公益組織“天下公”向社會發此公開信稱,在食品藥品安全事件中,沒有國傢秘密和商業秘密,除個人隱私外,所有信息都必須被公開。“天下公”還呼籲,社會各界應該關註“食品安全立法工作倒退現象”。2013年9月至今,中國食品安全立法動作頻頻,除主要部門法《食品安全法(修訂草案送審稿)》(下稱《食品安全法送審稿》)征求社會意見外,各省、市涉及信息公開、行政審批、政府監管等多個領域的數十部地方法規先後揭盅。這樣的密集立法引致兩種聲音。一種意見稱《食品安全法送審稿》為“史上最嚴”,可操作性遠高於原法;另一種意見認為,就目前法規條例中的部分內容體現出的食品安全監管政策,有可能走向“擴張行政權力,限制社會監督”之路。非專業人士如何參與據《財經》(博客,微博)記者不完全統計,半年內,僅省級行政機構推出的食品安全新規就有20多條(見圖表)。在“天下公”執行主任於方強看來,這些法律條規的出臺十分倉促,“食品安全方面民眾很難參與,基本上都是食品安全方面的專傢主導”。國傢食品藥品監督管理總局(下稱國傢食藥監局)規定有一個月的時間征求意見,但地方食品安全規定一般隻給出不到一周的征求意見時間。比如,甘肅省《關於禁止經營使用散裝信用油、散裝醬油和食醋的通告(征求意見稿)》和《杭州市食品生產經營者食品安全信用信息公開管理辦法》兩部地方規章,當地民眾來不及瞭解其中的信息,征求意見就已過去。由於民眾缺乏對食品安全信息的瞭解和學習,也造成烏龍事件連發。2012年媒體爆出肯德基與麥當勞的供貨商養殖雞從孵出到端上餐桌,隻需要45天,是用飼料和藥物喂養的。經網絡傳播,這條消息造成白羽雞養殖業損失慘重,而實際上這是從國外引進的品種,每一個生長階段使用不同的飼料配比,完全可以在適當的條件下達到45天出欄的效果。2014年2月,一則消息從網絡到紙媒被炒得沸沸揚揚:賽百味、星巴克等出售的食物中,含有被用於鞋底的“偶氮甲酰胺”,後多位專傢站出來一再解釋,這是一種合法的食品添加劑。非專業人士是否具有參與食品安全監管的知識,也受到立法者的關註,《食品安全法送審稿》就對媒體報道食品安全問題,加上瞭“客觀、公正”的前置限定。對此,維權律師郝俊波指出,如果媒體報道的確扭曲事實、對別人的名譽造成損害,《中華人民共和國民法通則》中已有相關規定(第一百零一條),故沒有必要針對媒體提出高於民法的要求。於方強舉例稱,媒體的報道也有不少反映瞭真相並解決問題。2013年央視報道“皮革奶”事件,一開始農業部稱這是假新聞,最後被證實是真的,“媒體要做的就是披露更多的信息”。中國食品科學技術學會理事厲曙光多次參與食品安全地方法規制定,他認為,非專業人士缺乏具有參與食品安全監管的知識,可以通過公民教育解決這一問題。《財經》記者瞭解到,《食品安全法送審稿》也提出,國傢將食品安全知識納入國民素質教育,普及食品安全法律、法規以及食品安全標準和知識,開展食品安全公益宣傳。於方強認為,應該引入民間機構參與相關標準的制定,“機構有一定的工作方法,可以進行民眾意見的收集、整理”。過去半年,“天下公”多次在相關法規公示期內遞送瞭建議信,遺憾的是,沒有收到任何反饋。對食品安全的意見,民眾通過消費者協會來反映是現行的主要渠道。消費者協會副會長、中國人民大學商法研究所所長劉俊海教授說,消協已經數次參與食品安全領域的立法調研。不過,隻有消協的渠道,並不能充分地代表民意。信息披露收緊在食品安全領域,公眾的知情權、參與權至為重要。據人民網(603000,股吧)輿情監測室選取2012年1月至2013年1月的100件熱點輿情案例,事件類型統計結果是:社會民生類輿情事件所占比例最大,為28%;其次,才是反腐倡廉,為23%。包括“天下公”在內的一些民間研究機構認為,臨近去年底倉促出臺的多部法律法規在這方面內容不盡如人意,甚至有倒退現象。新一輪的食品藥品安全修法建規中,除瞭《食品安全法送審稿》中對新聞媒體的前置限定外,2013年10月公開征求意見的《食品監督抽檢管理辦法(征求意見稿)》第七條亦規定:國傢食藥監局負責發佈國傢監督抽檢信息。未經批準,任何單位和個人不得擅自發佈國傢監督抽檢信息。縣級以上地方食品藥品監管部門負責發佈本級食品監督抽檢信息。而在《食品藥品行政處罰程序規定(征求意見稿)》中,國傢機密、個人隱私和商業秘密被列為應當保守的秘密。並且,對應被保守的商業秘密,沒有瞭原來在“業務、技術”范疇內的限定,這意味著商業秘密的保守范圍更寬泛瞭。商業秘密一般是指專業技術、客戶信息、原料渠道等業務性信息,保護商業秘密是為瞭保護合法企業通過努力獲取的生產資料。“但如果有企業把商業秘密擴大到產品質量問題並加以保護,那完全是錯誤的。”郝俊波對《財經》記者說。2012年10月,當時的國傢食品藥品監督管理局推出食品藥品安全“黑名單”制度。一年以後,2013年12月國傢食藥監局公佈《食品藥品安全“黑名單”管理規定(征求意見稿)》(下稱《“黑名單”規定》)。按其規定,縣級以上食品藥品監督管理部門,將因嚴重違反食品、藥品、醫療器械、化妝品管理法律、法規、規章,受到行政處罰的生產經營者及其直接負責的主管人員和其他直接責任人員等的有關信息,通過政務網站公佈。公佈的期限與其被采取行為限制措施的期限一致;法律、行政法規未規定行為限制措施期限的,公佈期限為二年。在《“黑名單”規定》公開征求意見時,“天下公”就提出,除瞭刑事、行政處罰生效的當事人應當被列入“黑名單”外,還應增加“預警名單”,將正在申請行政復議或進行行政訴訟的當事人進行分級管理,以此避免失誤。根據《“黑名單”規定》第七條,“行政處罰決定生效的,當事人提起行政復議或行政訴訟不影響納入食品藥品安全‘黑名單’。”這可能導致即便最終判決當事人不存在違法行為,在長期的行政、司法程序之後,列入“黑名單”對當事人的影響已經造成,有可能導致企業破產。目前,已經開始執行的“黑名單”中,暫未對此進行區分。北京、上海、深圳等一線城市早於2013年就已出臺瞭相關政策,建立食品安全信用體系、實施信用管理。2013年9月1日,深圳市正式實施食品安全“黑名單”制度,包括因食品生產經營違法行為移送司法機關,且被確定追究刑事責任的,及發生食品安全事故等的企業都會被列入“黑名單”。曝光時間最長期限為五年。在披露期限屆滿後,會終止披露,轉為長期保存信息。“黑名單”除對媒體公佈外,還在深圳信用網對外公佈,並記入全市企業信用檔案。不過,由於一些食品企業對地方經濟貢獻比較大,地方政府不願意懲罰得太過嚴重,因此“黑名單”最終可能徒有其表。比如,在此前的雙匯“瘦肉精”事件、三鹿“三聚氰胺”事件中,均有聲音指責當地政府“護犢子”,並拖延調查。全國“兩會”期間傳出的消息稱,食品安全“黑名單”制度有望於今年上半年在全國范圍內正式施行。全國性“黑名單”數據庫被視為解決地方“各自為政”的方法。對這一系統的建設效率及其效果,目前仍難預測。食品安全“黑名單”制度當年推出兩個多月後,全國32個省級行政區的政務網頁中,僅一半設立瞭相關專欄,其中還有3個暫未發佈任何信息。食藥監局擴權“多龍治水”是食品安全監管痼疾,厲曙光對此深有體會。他認為,“這次安全法修訂,最重要的就是把食品生產經營和餐飲統歸食藥監局監管。”在原有的食品安全監管體系中,農業初產品、食品生產、食品經營流程分屬農業、質監、工商部門管轄,餐飲企業由衛生部管轄。這種多頭管理導致的荒謬現象很多。例如,根據衛生部門的規定,黃花菜不屬於“幹菜”,因此不得有二氧化硫殘留;而質檢和農業部門的相關標準卻規定“黃花菜”屬於“幹菜”,可以允許有二氧化硫殘留。部門規章的矛盾使生產加工商無所適從。而現今並行的三套食品安全法規《食品衛生法》《產品質量法》和《農產品(000061,股吧)質量安全法》,實施監管由衛生部門、產品質量監督部門和農業部門分別主導,其中的強制標準也不無內容打架的情況。據厲曙光介紹,食品生產經營和餐飲全部環節中,共有5000多個標準。原衛生部專門成立瞭一個工作小組對這些標準進行整合,已經進行兩年多,預計2014年全部完成。現在《食品安全法》已在修訂中,但《農產品質量法》卻沒有啟動修法。如果農產品存在安全問題,深加工產品的安全就難以保障。劉俊海提出兩個建議:上策是把《農產品質量法》納入《食品安全法》;如果兩法保持並行,兩法就需同步修改。立法修法之後,落實關鍵還要看執法機關。從國外經驗看,歐盟食品安全局(EFSA)一傢統管歐盟的食品安全領域,通常也由它召集農業、食品等的專傢,向歐盟委員會和歐洲議會等歐盟決策機構就食品安全風險提供獨立、科學的評估和建議,負責向歐盟委員會提出一切與食品安全有關的科學意見,以及向民眾提供食品安全方面的科學信息等;加拿大則由食品安全監督所統籌;澳大利亞和新西蘭比鄰,食品安全由澳新食品安全局共同掌管。從《食品安全法送審稿》看,此次修訂參照的是美國食品藥品監督管理局(FDA)的體系,即除瞭種養殖外,都由FDA統一監管。FDA與美國農業部的聯系相當密切,此外,FDA與出入境檢驗檢疫部門和海關也經常互通有無。然而,厲曙光分析,“在中國,部門間的聯系相對少,還得通過國務院食品安全委員會或地方的食品安全辦公室進行協調。”劉俊海認為,如全國性“黑名單”數據庫僅僅在國傢食藥監局層面進行信息共享遠遠不夠,希望建立一個信息共享、網上即時免費查詢的數據庫,將工商、銀行各個系統的信息整合起來,脫離工商數據來查食品企業是不切實際的。國務院食品安全委員會或地方食品安全辦公室,目前主要起協調作用,例如,負責應對公共食品安全群體性食物中毒等事件發生時,統籌救治、查處等工作,是一個非實體的辦事機構,不少業內人士寄望這個委員會能牽頭,打造一個以食藥監管為主,其他多個部門信息共享快捷高效的聯動機制。不過,國務院食品安全委員會的行政級別也隻有部級。

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